澎湃新聞編輯 吳英燕 整理

社區居民委員會（下稱“居委會”）作為基層治理的重要參與者，在參與重大公共衛生事件中發揮了重要的作用。自1954年《城市居民委員會組織條例》出臺以來，居委會就作為自治性的居民組織而存在，但半個世紀之后，居委會這一基層組織，仍然擁有著尷尬、模糊的角色與職能。

居委會的歷史演進

1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了 《城市居民委員會組織條例》。該條例規定居民委員會是群眾自治性的居民組織，工作任務包括5項：辦理有關居民的公共福利事項，向當地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求，動員居民響應政府號召并遵守法律，領導群眾性的治安保衛工作，調解居民間的糾紛。

華東師范大學博士生王謝平和教授郝宇青曾撰文指出，從居委會的產生來看，它是中華人民共和國建立初期國家為了穩定新生政權，在廢除舊的基層組織形式保甲制的基礎上，進行的制度設計和組織創新，也是基層政府為完成國家的各項任務而進行的工作方式創新，而不是居民自發的組織形式。居委會聯結國家與社會，實現政府對分散的社會的控制，尤其是對街道里弄各個層次的居民進行整合與動員，同時還要滿足城市居民的生活福利需求。

中國礦業大學博士生沈立里和池忠軍教授認為，在計劃經濟時期居委會更多依附于“單位制”組織發生作用，處于輔助性的地位，其主要功能為單位組織所代替，轉而以特殊人群、婦女等為主要服務對象。但隨著市場經濟改革不斷深入，單位解體開始大范圍發生，依賴“單位制”的基層治理模式難以持續，街道辦事處與居委會逐步重新發揮其職能。

1989年，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（下稱《組織法》），并于1990年1月1日起施行。《組織法》指出，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。該法同時指出居委會的任務有6項：宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動;辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業;調解民間糾紛;協助維護社會治安;協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。該法同時指出，居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業。

2010年8月26日，中辦、國辦聯合印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（下稱《意見》），首次從組織者、推動者和實踐者的角度肯定了社區居委會在居民自治中的重要地位，重新明確了社區居委會是居民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾自治性組織。在《意見》中并沒有對居委會的屬性進行修訂。

王謝平和郝宇青認為，城市社區居委會在推進國家治理現代化中具有雙重治理職責和治理功能，既要行使好國家權力，也要充分維護好居民權利。當行政化給社區帶來的負擔過重的問題凸顯之后，政府便開始有意識地為社區減負。

2015年7月，中共中央組織部和民政部聯合下發《關于進一步開展社區減負工作的通知》（下稱《通知》）。《通知》從依法確定社區工作事項、規范社區考核評比活動、清理社區工作機構和牌子、精簡社區會議和臺賬、嚴格社區印章管理使用、整合社區信息網絡、增強社區服務能力等七個方面，對進一步開展社區減負工作提出明確要求。

被困的居委會

王謝平和郝宇青在上述論文中指出，國家雖然在政策層面明確社區自治，在實踐中卻始終通過自上而下的科層制向社區居委會分派各種行政任務，這背離了社區民主自治的本質，使社區居委會再次行政化或者被動行政化。一方面，國家負責社區居委會的正常運行及其成員的工資待遇、福利津貼，并保證服務場所和基本設施等資源。作為街道辦事處管轄的機構，社區居委會的工作職責、人事考核等都由街道負責，是國家在城市最基層的代理人。應該說，行政角色依然是當前社區行動的“本色”。 如果社區擺脫了行政化的身份，那么，它就會缺少相對穩定的人財物資源，難以完成其治理任務。另一方面，社區居委會又是自治性的群眾組織，社會角色應是它的“原色”。雖然居委會的行政色彩一直較為濃厚，但是，這并不意味著其居民自治角色的消解。

沈立里和池忠軍認為，盡管在法律層面居委會被界定為自治組織，然而現實的情況是居委會大多處于行政化的狀態。居委會忙于應付各種上級檢查、上報數據、參加會議等行政性事務，不僅負擔重，還不為一些社區居民所認可。居委會雖作為一個基層自治組織，但其并非在社群中自發產生，而是在國家的指導下形成，并與國家之間存在一種互動的關系。在互動的過程中，國家層面不斷向基層投入資源、提供職業晉升途徑，形成了政府管理的上下級關系。在這種行政思維的影響下，居委會雖不屬于政府機構，卻按照行政機構的邏輯處理社區事務。長此以往，這種行政思維導致居委會過多關注上級行政機構的需求，而少有精力去深耕如何更好服務社區群眾。

這種行政化困境，加劇了居委會的邊緣化困境。首先，在服務居民日常生活上，居委會與物業公司、業委會等組織之間出現部分功能的重合，而由于后者提供了更加便捷的服務功能，人們對居委會的依賴度逐漸下降，居委會一定程度上出現被邊緣化的趨勢。其次，居委會的行政化困境導致其在社區治理進程中出現脫離群眾的傾向，使得群眾對居委會的感知度進一步下降。最后，隨著基層“去行政化”改革的深入，居委會的實際影響力也在逐漸降低。正如相關研究指出的，“社區工作站”等組織在基層的設立，雖使居委會的不少行政事務轉移到這些組織中去，但由于其部分服務群眾的功能已被替代，反而出現了無事可做的窘境。更進一步，若自身失去行政資源支撐，居委會也難以發揮協調社區物業管理、治安維護中的矛盾沖突，幫扶社區弱勢群體等基本功能。行政化困境和“去行政化”的措施進一步加劇了居委會的邊緣化困境。

華東理工大學社會工作系副教授侯利文在論文中指出，居委會深陷被社會所建構的“自治屬性”與其實際上的“行政屬性”張力的囹圄之中，這在現實中造成了“居委會去行政化”的“治亂循環”。其治，指向居委會的去行政化改革以及自治屬性的回歸；其亂，則指的是居民會在走向去行政化的改革過程中行政化的不斷強化與再生產。整體上呈現為“被困的居委會”，并且在現實一輪又一輪的改革中陷入了“去行政化之殤”的悖論。即一方面似乎居委會自治屬性回歸遙遙無期，另一方面則是居委會行政化的不斷強化以及再生產。

那么居委會被什么而困呢？

侯利文認為，從歷史上看，居委會作為組織實體與制度設置，在發展與變遷中時刻受到來自國家力量的形塑與制約。而這則是居委會行政屬性（行政化）的根本原因所在。這其實指的是國家對居委會的建構與影響能力。

在中國，國家可以通過對居委會的滲透與吸納，進行政策制度和福利服務的傳送與配置。從這一個意義上看，居委會構成了國家“下達”的一個重要抓手，成為國家力量“滲透”的一個重要載體，本質是希望居委會通過非行政化的手段來進行國家使命的傳遞，這是國家的考量。雖然進入21世紀以來，治理理念的引入以及國家治理體系與治理能力現代化的推進，使得基層社區場域中不再是國家政權建設“單兵突進”的圖景，也開始有了暫且可稱之為國家社會建設“后來居上”的景觀。但是，國家因素在鄰里空間、行政性力量在居委會載體中的存在與展演是不可忽視的建構力量和不容否認的客觀現實。

政府試圖通過居委會這一組織重建基層的管治秩序，加強政權在基層的建設，這是政府的邏輯。因此，在政府話語中居委會就被解讀為政府的“腳”和職能的延伸，是基層政府在社區的代理人。但是，政府邏輯同時賦予了這一“代理”性質的名實分離，實際上政府是一廂情愿地建構了居委會名義上的“自治屬性”，又在實踐中加強了其“行政屬性”，希望居委會以民間的組織性質來完成行政上的任務安排。無論是自治的屬性規定，還是行政性的客觀現實，其實都是外界（主要是政府）按照自身的邏輯與意愿強加給居委會的屬性。

居委會在法理上被賦予了“自治組織”的屬性，但同時也被操作化為行政化的實然組織形態，即在國家推動的社區建設進程中，在法律上被定位為基層自治組織的居委會，卻承擔了日益繁重的行政事務，其行政化色彩也就日益濃厚。

居委會因被迫承擔了過多的行政負擔而被認為是代表國家基層政府派出機構對基層社會進行管理的高度行政化的組織載體，呈現為在國家結構性力量約束下“被動行政化”的居委會形象，是一個被國家“嵌入”的、代表政府的“自治”性組織。居委會作為組織載體的主動性被遮蔽了。在可以預見的未來，居委會在國家與社會之間的存在，在行政與自治之間的徘徊或始終存在。

參考文獻：

侯利文.去行政化的悖論：被困的居委會及其解困的路徑.社會主義研究，2018（2）：110-116

王謝平 郝宇青.雙重角色的社區居委會：何以調處多元主體參與社區治理.社會科學，2021（8）:56-67

沈立里 池忠軍.“去行政化”的限度：獲得感視角下居委會社區治理困境論析.理論月刊，2022（3）:49-57

責任編輯：沈關哲 圖片編輯：沈軻

校對：劉威

標簽: 社區居委會